Instituto Lomas de Zamora Coop. Ltda. de Enseñanza c/Nación Arg.(PEN) s/invalidez y nulidad de acto administrativo. Fallos, 291:359 (1975)

Instituto LOMAS DE ZAMORA Cooperativa Limitada de Enseñanza c/Nación Argentina s/invalidez y nulidad de acto administrativo
CSJN, Fallos, 291:359

FALLO DE LA CORTE SUPREMA
Buenos Aires, 15 de abril de 1975.
Vistos los autos: “Instituto Lomas de Zamora Cooperativa Limitada de Enseñanza c/La Nación (PEN) s/invalidez y nulidad de acto administrativo”.
Considerando:
1°) Que a fs. 144/155 la Sala II en lo Contenciosoadministrativo de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Federal confirmó la sentencia de fs. 116/123, que había rechazado la demanda deducida por el Instituto Lomas de Zamora, Cooperativa Limitada de Enseñanza, contra la Nación Argentina, imponiendo las costas por su orden. Contra ese pronunciamiento se interpuso el recurso extraordinario de fs. 158/169 que, denegado a fs. 170, fue declarado procedente por la Corte a fs. 225.
2°) Que la parte actora, entidad privada cuya actividad especifica consiste en la educación, que imparte en el nivel medio como establecimiento incorporado a la enseñanza oficial, en forma gratuita, fue reconocida en 1953 en este ultimo carácter (expte. 100.462/53), otorgándosele, en su mérito, de acuerdo con las normas entonces vigentes, un aporte estatal del 100% para el pago de sueldos del personal. Posteriormente, habiendo entrado en vigor el decr. 15/64, la Superintendencia Nacional de Enseñanza Privada redujo ese aporte a un 80%, siendo esta decisión mantenida al rechazarse el recurso jerárquico interpuesto contra la misma (expte. adm. Nº 92.367/65). Ello da origen al presente juicio, donde la accionante demanda a la Nación por invalidez y nulidad de acto administrativo y, consecuentemente, el reconocimiento judicial de la plenitud del derecho que le asiste… y que le ha sido desconocido por decreto del Poder Ejecutivo Nacional Nº 5576/69, respecto de la contribución estatal de que gozaba como instituto de enseñanza privada.
3°) Que en el escrito de fs. 158/169 la apelante se agravia del fallo do la Cámara -que confirmó, según fue dicho, el rechazo de la demanda-, insistiendo en tres argumentaciones sostenidas ya, en lo fundamental, en las instancias ordinarias; a saber: a) que la decisión administrativa viola abiertamente el decr. 15/64, cuyo art. 4°, inc. b, establece que para los institutos gratuitos la contribución alcanzara al 100%; b) que se ha infringido en su perjuicio la garantía de la igualdad ante la ley; c) que se la ha desposeído de un derecho que estaba en su patrimonio.
4°) Que a fin de tratar el primero de los agravios puntualizados conviene transcribir, en lo pertinente, el referido art. 4° del decr. 15/64. Dice así: “A los efectos de la contribución del Estado, los institutos se clasificaran en dos grupos: a) establecimientos que perciban aranceles, en cuyo caso la contribución podrá alcanzar los siguientes límites máximos, conforme a categorías que fije el Ministerio de Educación y Justicia por intermedio del Servicio Nacional de la Enseñanza Privada, que deberá tener en cuenta para ello las características económicas de la zona y de la población escolar, el tipo de enseñanza impartida, los resultados del estudio de un balance de acuerdo a lo determinado en el artículo anterior y las necesidades del establecimiento como unidad escolar en su zona de influencia…; b) establecimientos que no perciben aranceles, ni ningún otro pago por enseñanza o servicios adicionales docentes prestados al alumnado, en cuyo caso la contribución alcanzará al 100% de los sueldos del personal directivo, docente y docente auxiliar”.
5°) Que la actora sostiene, ante todo, que dado que ella presta enseñanza gratuita, la contribución estatal del 100% prevista en el art. 4°, inc. b, del decr. 15/64, se le debe necesariamente, toda vez que su otorgamiento solo se encuentra condicionado a la concurrencia de aquella circunstancia, no desconocida por la contraria. Sostiene, también, en subsidio, con cita al art. 27, párr. 1°, que el decreto subexamen estuvo destinado únicamente a contemplar la situación de “nuevos institutos privados y creación de cursor y divisiones de los ya existentes”.
6°) Que en cuanto a lo primero, el Tribunal comparte la inteligencia asignada al precepto de que se trata por el juez y por la Cámara.
En efecto; a diferencia del régimen anterior establecido por el decr. 10.900/58, que disponía la concesión automática de un aporte del 100% de los sueldos en favor de los establecimientos que no cobraran aranceles (art. 1°, inc. 5°, ap. b, la norma del art. 4°, inc. b, del decr. 15/64 no puede ser entendida con igual alcance.
Ello es así pues, si se atiende a las disposiciones siguientes del decr. 15/ 64, de las mismas surge que no basta ya el hecho de que la enseñanza se preste gratuitamente. “El reconocimiento de gratuidad -expresa el art. 10 se otorgara por el Ministerio de Educación y Justicia por intermedio del Servicio Nacional de Enseñanza Privada, a solicitud fundada del establecimiento…”. Y el art. 11 añade: “A los efectos del reconocimiento de la gratuidad se tendrán en cuenta las características socioeconómicas de la zona en que el establecimiento se halla ubicado y las necesidades de la población en edad escolar del lugar de influencia del establecimiento”.
Vale decir: no basta que se imparta enseñanza sin percibir aranceles; es preciso, además, el reconocimiento de gratuidad por la autoridad competente, el que a su vez debe ser efectuado de acuerdo a diversas pautas cuya ponderación a ella le competen.
Por otra parte, no sería lógico que el inc. a del artículo en análisis supedite los aportes para los institutos que cobran aranceles a “las características de la zona y de la población escolar, el tipo de enseñanza impartida”, siendo que tales aportes van del 40 al 80%, y que el inc. b, al prever un aporte del 100%, no lo haga en términos análogos.
Además, el sentido del régimen del decr. 15/64 -así interpretado- se muestra claro. Se trata, sin duda, de evitar que a causa de la creación por particulares de centros de enseñanza gratuita, el Estado se vea impedido de determinar las zonas geográficas y los sectores sociales a beneficiarse con la misma, y, por consiguiente, de llevar a cabo una política educacional selectiva que contemple orgánicamente las urgencias de los más necesitados.
8°) Que en lo que hace a la queja fundada en el art. 16 de la Const. Nacional, por haberse incurrido en lo que la actora califica como una “flagrante desigualdad ante la ley”, en el escrito de fs. 158/169 esta parte impugna primeramente el fallo del a quo, sosteniendo que al apelar la sentencia del juez de grado adujo su invalidez por no haber tratado la argumentación basada en la referida garantía, y que “en segunda instancia, la Cámara no contesto este agravio, con lo que se hace efectiva la violación del derecho de defensa, al dejar un hecho fundamental librado a una sola instancia. En cambio -añade- se pronuncia sobre el fondo del asunto”.
El planteo no puede prosperar. Ello así, habida cuenta de que, como lo tiene dicho reiteradamente esta Corte, la doble instancia no es requisito constitucional de la defensa en juicio (Fallos, 240:15; 243:296; 245:200; 249:543; 253:15; 256:440; 266:154, entre otros).
9°) Que, siempre con referencia al art. 16 de la Const. Nacional, la actora sostiene que ha resultado infringido al haberse otorgado por lo menos a otro instituto de enseñanza privada -que menciona- lo que a ella le ha sido denegado.
Al desestimar esta queja, el a quo dijo que “con arreglo al informe de fs. 80/82, las situaciones no son iguales, debiendo añadirse siempre en orden al aludido informe que la valoración que motivó la reducción cuestionada no puede ser tachada de arbitraria en los términos que tornarían viable su revisión por el órgano jurisdiccional”.
Tal argumentación -que baste para fundar lo decidido sobre el punto remite como es claro al análisis de cuestiones de hecho y prueba y de derecho procesal que, como principio, son irrevisables en la instancia del art. 14 de la ley 48; a lo que cabe añadir que en el escrito de fs. 158/169 no se demuestra que el tema haya sido resuelto de modo que corresponde descalificar el pronunciamiento. La garantía constitucional invocada carece, pues, de relación directa e inmediata con lo decidido, de manera que el recurso extraordinario es improcedente en este aspecto (art. 15, ley citada).
10º) Que, finalmente, tampoco es admisible la queja de la actora relativa a que se la ha desposeído de un derecho que estaba en su patrimonio. Sobre el punto, la Cámara destacó con acierto que aun cuando con anterioridad al decr. 15/64 esa parte era beneficiaria del aporte del 100%, no se sigue de ello que poses un derecho adquirido, desde que no se ha pretendido afectar el subsidio de que gozó, sino limitarlo para el futuro.
La solución arbitrada encuentra apoyo en reiterada jurisprudencia de esta Corte, de conformidad con la cual no existe un derecho adquirido al mantenimiento de leyes o reglamentaciones (Fallos, 267:247; 268:228, entre otros); no obstando a la aplicación de la misma las rezones expuestas por la actora a fs. 158/169, que sólo importan, en rigor, un ataque a criterio de política educacional que no le favorecen.
Por ello, se confirma la sentencia de fs. 144/155, en cuanto fue materia del recurso extraordinario interpuesto a fs. 158/169. Costas por su orden; en atención a que por los antecedentes del caso y el carácter de las cuestiones sustanciadas, la actora pudo creerse con derecho a litigar (art. 68, parte 2a, del Cód. de Procedimientos). MIGUEL A. BERÇAITZ (en disidencia) – AGUSTIN DIAZ BIALET (en disidencia) – MANUEL ARAUZ CASTEX – ERNES’I'O A. CORVALAN NANCLARES – HECTOR MASNATTA.

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DISIDENCIA DE LOS DOCTORES MIGUEL A. BERÇAITZ Y AGUSTIN DIAZ BIALET
Considerando:
14º) Que, con relación a los antecedentes concretos del caso, cabe destacar que el Instituto Lomas de Zamora -según lo afirmado en la demanda sin que medie negativa al respecto- fue reconocido por el Gobierno Nacional como instituto “gratuito” en el año 1953 y que se le acordó una contribución del 100%. Igualmente, importa puntualizar que se trata de un instituto de enseñanza secundaria gratuita, que no persigue fines de lucro ni cobra arancel ni otros derechos. Y, además, que en momento alguno se ha alegado que el citado instituto no ajuste “totalmente su funcionamiento a las disposiciones del presente decreto”, según la exigencia contenida en el art. 13 del decr. 15/64.
15º) Que es un antecedente del decr. 15/64 el decr. 10.900/58, que estableció las normas sobre aportes del Estado a institutos privados. En este decreto, como en el 15/64 sobre el que versa la presente causa, se distinguen los institutos que perciben aranceles de los que no lo perciben, o sea los gratuitos. Para estos el aporte es del 100% (inc. 7°, del art. 1°, e inc. 5°).
16º) Que el decr. 15/64 mantiene en el art. 4° la distinción entre los establecimientos que perciben aranceles y los gratuitos; y determina para los primeros una escala y juzgamiento de la situación socioeconómica y necesidad pedagógica del instituto; para los gratuitos impone solo el reconocimiento del hecho de la gratuidad, supuesto naturalmente el reconocimiento del Estado para que funcione el establecimiento.
17º) Que también ha de tenerse en cuenta que en el Estatuto del Docente (ley 14.473), el personal docente, directivo y docente auxiliar que presta servicios en establecimientos de enseñanza adscripta se encuentra equiparado con el que se desempeña en institutos oficiales (arts. 173, 174 y 175), situación esta acorde a la común finalidad que cumplen en armonía al ordenamiento legal y necesidades del pueblo.
18º) Que en autos consta que el Instituto Lomas de Zamora no percibe arancel alguno o retribución por la enseñanza que imparte, o sea, que del “informe técnico” resulta, sin contradicción en autos, que es gratuito. Más aun, que su población escolar estaba compuesta a la fecha de esta causa por el 78% de alumnos con escasos o ningún recurso.
19º) Que la ley que norma el acto administrativo tomada en su conjunto y precisión distingue los establecimientos que perciben y los que no perciben. Los primeros, los que perciben, están sometidos expresamente por la ley a una condición para recibir subsidio, consistente en la apreciación socioeconómica del art. 11; los que no perciben, por disposición expresa de la ley, no están sometidos a la dicha condición de apreciación socioeconómica.
20º) Que, en esas condiciones, es de toda evidencia que la situación de la actora se encuentra específicamente contemplada en el art. 4°, inc. b, de dicho decreto: “Establecimientos que no perciben aranceles, ni ningún otro pago por enseñanza o servicios adicionales docentes prestados al alumnado”.
21º) Que, en consecuencia, conforme lo dispuesto en el inc. b del art. 4″ del decr. 15/64 “la contribución alcanzara al 100 % de los sueldos del personal directivo, docente y docente auxiliar, incluidos los aportes patronales a que se refiere el inciso anterior”.
22º) Que, habida cuenta de lo expuesto, no es adecuado asimilar las hipótesis contempladas en los incs. a y b, con la consecuencia de consagrar una interpretación limitativa de la ayuda estatal; consecuencia que no se aviene con el sentido y finalidad que inspira la sanción del decreto de que se trata.
23º) Que es oportuno recordar que, desde antiguo, esta Corte ha sostenido “que si por regla general no es permitido a los jueces hacer adiciones a las leyes, lo es menos cuando por ellas se contradice su espíritu o se restringen los derechos que acuerdan” (sentencias del 31 de agosto y del 7 de septiembre de 1865, en las causas: ‘Francisco Cortéz Cumplido c/Felipe Leguizamón’ y ‘Antonio Varas c/Felipe Leguizamón’, publicadas en Fallos, 2:184 y 2:191), y no s61o hacer adiciones a la ley por vía de interpretación, sino que la Corte tiene declarado que “no puede por interpretación hacerse lo que no se podría hacer por disposición expresa de la ley” (Fallos, 9:387).
24º) Que en el caso de autos no se trata de otorgar reconocimiento de gratuidad, sino de aplicar el art. 13: “Los establecimientos de enseñanza privados que gocen del beneficio de gratuidad, para mantenerlo, deberán ajustar totalmente su funcionamiento a las disposiciones del presente decreto”. En otras palabras: 1°) establecimientos funcionando con goce de gratuidad deben ajustarse al inc. b del art. 4°; 2°) los “establecimientos nuevos” que pretendan una contribución estatal del 100%, deben ajustarse al inc. b del art. 4° y obtener su reconocimiento de acuerdo a las normas de los arts. 10 y 11.
El art. 10 se refiere al “reconocimiento de gratuidad” (que) “se otorgara por el Ministerio de Educación… a solicitud fundada” o sea que cuando un establecimiento nuevo pide a los efectos del subsidio que se reconozca su carácter gratuito, entonces se aplica la norma del art. 11: “A los efectos del reconocimiento de la gratuidad se tengan en cuenta las características… de la zona”. Mas a los gratuitos ya reconocidos, como el Instituto, desde 1953, la ley expresamente los excluye de la condición de la consideración socioeconómica impuesta a los institutos que perciben aranceles en el inc. a, del art. 4°. Luego, no existe contradicci6n entre el art. 4°, inc. b, y los arts. 10 y 11.
25º) Que la resolución administrativa reconociendo el carácter gratuito y por tanto el 100 % del subsidio, fue preparada en el sentido del texto expreso del inc. b del art. 4° según el dictamen del Procurador del Tesoro de la Nación, a fs. 64, y de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de fs. 37 (ver expte. administrativo), habiendo cambiado su forma afirmativa favorable al seguirse el dictamen del Servicio Nacional de la Enseñanza Privada en 1968 (fs. 70), por el cual se aconseja aplicar a los establecimientos gratuitos así reconocidos como el Instituto Lomas de Zamora, la escala correspondiente a los establecimientos no gratuitos que perciben arancel; y por la conclusión de supuestas consecuencias financieras que ocurrirían si se reconociese el derecho que alega el Instituto Lomas de Zamora (fs. 72). Sin embargo, la Secretaria de Estado de Hacienda, a fs. 66, dictaminó coincidentemente con la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Secretaria de Estado de Cultura y Educación y con el Procurador del Tesoro de la Nación para que se acordara el 100% al Instituto Lomas de Zamora. En definitiva, se resolvió en sentido contrario al precepto del inc. b del art. 4° del decr. 15/64; tal la sustancia de la resolución judicialmente impugnada.
26º) Que de los informes técnicos que quedan relacionados resulta que el Instituto actor es un establecimiento gratuito. Coincidentemente, el “informe técnico” y la prueba no controvertida en autos reconocen que se mantiene la gratuidad desde 1953. El subsidio que le corresponde, por tanto, ha de entenderse como el resultado de un proceso de legalidad, o sea, según reglas de derecho, que marcan una competencia. La discrecionalidad, en este caso, excede la legal competencia, vicia el acto en la forma y fin y, por consiguiente, sus efectos son contrarios a la ley.
27º) Que el informe de fs. 66 del expediente administrativo en base al cual no se hizo lugar al mantenimiento de la contribución estatal del 100%) se limita a declarar dogmáticamente que además de la gratuidad se requiere lo ner en cuenta las características socioeconómicas de la zona, pero en ninguna parte se expresa haber comprobado o declarado que el Instituto de que se trata se encuentre en zona prohibida o no compatible con esas características. En otras palabras, se niega la contribución en base a una declaración jurídica abstracta pero sin confrontación concreta alguna con la realidad.
28º) Que, por lo tanto, la decisión de la Cámara y la interpretación que produjo en definitiva el acto administrativo de la Superintendencia Nacional de Enseñanza Privada se fundan en una interpretación de la ley en desacuerdo con su letra y su espíritu o voluntad expresa.
29º) Que la norma del art. 13 del decr. 15/64, en cuanto exige que los establecimientos de enseñanza privada que gocen del beneficio de gratuidad, para mantenerlo, deberán ajustar totalmente su funcionamiento a las disposiciones del presente decreto, en nada altera el derecho del Instituto Lomas de Zamora a percibir el aporte del 100%, toda vez que no se ha alegado ni demostrado, en modo alguno, que su funcionamiento no guarda estricta armonía con las previsiones del decreto. A ello cabe agregar que, según el art. 27, las nuevas normas tienen por objeto proveer y reglar la situación de los nuevos establecimientos y las creaciones de cursos o divisiones en los ya existentes.
30º) Que, por las razones antedichas, el Instituto Lomas de Zamora Cooperativa Limitada, se halla comprendido en el art. 4°, inc. b, del decr. 15/64 y, en consecuencia, tiene derecho a un aporte estatal equivalente al 100% de los sueldos correspondientes al personal directivo, docente y docente auxiliar.
Por ello, habiendo dictaminado el señor Procurador General, se revoca la sentencia apelada y se declara que el Instituto Lomas de Zamora tome derecho a un aporte estatal del 100%, en los términos del art. 4°, inc. b, del decr. 15/64. MIGUEL A. BERÇAITZ – AGUSTIN DIAZ BIALE.

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